Dopo aver fatto gridare tutti gli operatori del settore in
particolare, ed in generale chiunque abbia un minimo di coscienza, allo
scandalo, arriva il parere del Consiglio di Stato a bocciare la bozza di DPR
per la tabella unica nazionale delle macro lesioni derivante dalla circolazione
stradale.
Rispetto alle tabelle del Tribunale di Milano, sancite dalla Corte Costituzionale come valido riferimento per l'intero territorio nazionale, la proposta, dimezzava i risarcimenti per i gravi danneggiati.
Di seguito il testo integrale del parere:
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti
Normativi
Adunanza di Sezione del 8 novembre
2011
NUMERO AFFARE 04318/2011
OGGETTO: Ministero della salute.
Schema di regolamento recante
tabella delle menomazioni all’integrità psicofisica comprese tra 10 e 100 punti
di invalidità, ai sensi dell’art. 138 del decreto legislativo 7 settembre 2005,
n. 209.
LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con
nota n. prot. 21122 del 15 settembre 2011, con la quale il Ministero della
salute ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in
oggetto;
esaminati gli atti e udito il
relatore consigliere Alessandro Botto;
Premesso
Il Ministero della salute chiede il
parere di questo Consesso sullo schema di regolamento recante la tabella delle
menomazioni alla integrità psico-fisica comprese tra dieci e cento punti di
invalidità e relativa quantificazione economica sulla base di indici
moltiplicatori e correttivi.
Riferisce il Ministero che la
monetizzazione dei danni conseguenti ad incidente stradale non avviene in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, essendo dipendente dalle tabelle
elaborate da ciascun tribunale. Ciò comporta una ingiustificata disparità di
trattamento a svantaggio dei danneggiati da sinistri avvenuti nelle
circoscrizioni dei tribunali che adottano criteri più restrittivi.
Al fine di porre rimedio a tale
stato di cose la legge 5 marzo 2001, n. 57 (disposizioni in materia di apertura
e regolazione dei mercati) ha disciplinato la materia della valutazione
medico-legale del danno derivante da incidenti stradali ed ha previsto in
proposito l’emanazione di una tabella unica, valida su tutto il territorio nazionale,
della menomazioni all’integrità psicofisica e del relativo valore percentuale e
pecuniario, poi adottata con decreto del Ministro della sanità, del Ministro
del lavoro e della previdenza sociale e del Ministro dell’industria, del
commercio e dell’artigianato del 3 luglio 2003, pubblicata sulla G.U. 11
settembre 2003 n. 211 (per le menomazioni comprese tra 1 e 9 punti di
invalidità)..
Aggiunge l’Amministrazione riferente
che il sistema risulta poi completato dalla legge 12 dicembre 2002, n. 273 (misure
per favorire l’iniziativa privata e lo sviluppo della concorrenza) che,
all’art. 23, ha previsto un’ulteriore tabella unica delle menomazioni
al’integrità psico-fisica comprese tra 10 e 100 punti di invalidità, da
emanarsi con decreto del Ministro della Salute, del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, del Ministro delle attività produttive e del Ministro della
giustizia.
Peraltro il successivo d.lgs. 7
settembre 2005 n. 209 (codice delle assicurazioni private) ha abrogato il
citato art. 23 della legge n. 273/2002, trasfondendo il relativo contenuto
nell’art. 138.
Afferma il Ministero della salute
che, al fine di predisporre la tabella in questione, è stata istituita una
commissione di studio, che ha visto la partecipazione dei rappresentanti dei
dicasteri interessati, dell’Inail, dell’Ania, nonché di esperti di medicina
legale ed è stata successivamente integrata anche dai rappresentanti delle
associazioni dei familiari e vittime della strada e dell’Osservatorio della
Lega italiana dei diritti dell’uomo.
Aggiunge l’Amministrazione che la
predetta commissione ha completato i propri lavori in data 12 dicembre 2005, e
che il relativo elaborato è stato trasmesso al Ministero dello sviluppo
economico ai fini della definizione dei valori pecuniari da assegnare ai vari
punti di invalidità; quest’ultimo Ministero, poi, ha trasmesso la
documentazione elaborata al Ministero riferente in data 1 febbraio 2006.
Di seguito sono stati acquisiti i
pareri favorevoli alla prosecuzione dell’iter dello schema di regolamento del
Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Ministero dello sviluppo
economico e del Ministero della giustizia.
Infine, il Consiglio dei ministri ha
approvato lo schema di regolamento in esame nella riunione del 3 agosto 2011.
Quanto all’articolato sottoposto al
parere di questo Consesso, osserva l’Amministrazione riferente che esso risulta
costituito da un articolo unico, che rinvia alle allegate tabelle:
1.la tabella di cui al comma 1,
lett. a), concernente le menomazioni alle integrità psicofisiche comprese tra
10 e 100 punti di invalidità;
2.la tabella di cui al comma 1,
lett. b), concernente il valore pecuniario da attribuire ad ogni singolo punto
di invalidità.
Considerato:
Con lo schema di regolamento in
esame il Governo intende porre rimedio alle distorsioni che si verificano
attualmente in materia di risarcimento dei danni non patrimoniali (di non lieve
entità) derivanti da incidenti stradali. Infatti, la prassi dei tribunali
italiani a tal fine fa riferimento a differenti tabelle parametriche,
autonomamente elaborate dai singoli uffici giudiziari, con evidenti effetti
distorsivi sul piano della entità dei risarcimenti accordati per analoghe menomazioni.
Tale esigenza appare sicuramente
condivisibile e coerente con le esigenze ordinamentali di parità di trattamento
tra situazioni analoghe, nonché in linea con i più recenti arresti
giurisprudenziali della Corte di Cassazione, la quale ha avuto modo di
affermare che la liquidazione del danno non patrimoniale alla persona da
lesione all’integrità psicofisica presuppone l’adozione da parte di tutti i
giudici di merito di parametri di valutazione uniformi (Cass., III, 7 giugno
2011 n. 12408).
Il testo all’uopo predisposto, poi,
appare correttamente elaborato sotto il profilo procedimentale e
dell’acquisizione degli atti di concerto tra i Ministeri indicati nella norma
di legge che autorizza l’intervento regolamentare in esame, ossia l’art. 138,
commi 1 e 2, del d.lgs. n. 209/2005, salvo che per la compilazione del
documento di sintesi dell’analisi d’impatto della regolamentazione, non
allegato agli atti.
Ciò premesso, in relazione al
contenuto dello schema di regolamento in esame, la Sezione ritiene di dover
esprimere le considerazioni che seguono.
a) Innanzitutto la Sezione evidenzia
che il testo dello schema, sia nell’intestazione, sia nel contenuto dell’art.
1, sembra far riferimento alle sole lesioni di non lieve entità, ossia a quelle
comprese tra i 10 e i 100 punti di invalidità, in attuazione del citato art.
138, commi 1 e 2, del d.lgs. m. 209/2005. In realtà, invece, nella tabella
allegata, relativa ai coefficienti moltiplicatori del punto di invalidità,
vengono contemplate anche le lesioni di lieve entità, comprese tra 1 punto e 9
punti di invalidità, attualmente disciplinate dal Decreto interministeriale del
3 luglio 2003. A ciò si aggiunga che anche la tabella delle menomazioni
(Allegato II) indica, per talune di esse, valori variabili con un minimo
inferiore a 10.
In proposito, la Sezione rileva che
l’art. 139 dello stesso d.lgs. n. 209/2005 prevede una nuova disciplina
regolamentare delle conseguenze risarcitorie non patrimoniali delle lesioni di
lieve entità, caratterizzata da un modello procedimentale del tutto analogo a
quello contemplato dal precedente art. 138 per le conseguenze risarcitorie
(sempre non patrimoniali) relative alle lesioni di non lieve entità (ossia
comprese tra i 10 e i 100 punti di invalidità).
Ne consegue che l’avvenuta
inclusione nella tabella parametrica di riferimento allegata allo schema di
regolamento in esame anche delle lesioni di lieve entità, sembra denotare la
volontà del Governo di esercitare in questa sede anche la potestà regolamentare
prevista dall’art. 139 del d.lgs. n. 209/2005; se questo è l’effettivo intento
del Governo occorre, peraltro, che venga modificato lo schema in esame, nel
senso di ricomprendere, nella intitolazione, nelle premesse, nel testo
(composto di un unico articolo) e nella tabella di cui all’allegato III, il
richiamo anche delle lesioni di lieve entità e della relativa disciplina
legislativa, ossia l’art. 139 più volte citato. In via contestuale dovrà anche
essere prevista l’abrogazione del decreto interministeriale che attualmente
disciplina tale ultima materia.
b) Quanto ai coefficienti
parametrici indicati nella tabella dei valori economici contemplata
nell’allegato III, la Sezione osserva che la progressione dei coefficienti
moltiplicatori ivi prevista non sembra rispondere a quanto stabilito dall’art.
138, comma 2, lett. c) del d.lgs. n. 209/2005.
Con tale ultima norma il legislatore
ha disposto che la tabella unica nazionale venga redatta secondo alcuni
criteri, tra cui quello in forza del quale l’incidenza della menomazione sugli
aspetti dinamico-relazionali della vita del danneggiato cresca in modo più che
proporzionale rispetto all’aumento percentuale assegnato ai postumi.
Ebbene, se si esamina la sequenza
dei coefficienti moltiplicatori previsti nella tabella, ci si avvede che essa
non sembra rispettare il criterio della crescita più che proporzionale rispetto
all’aumento dei punti di invalidità.
Va evidenziato che la tavola dei
coefficienti moltiplicatori del punto riporta, per i punti da 1 a 9, i
coefficienti da 1 a 2,30 in conformità a quanto previsto dall’art. 139, comma
6, del citato d.lgs. n. 209 del 2005, ma, rispetto al coefficiente 2,30 i
coefficienti successivi sono sì cresciuti, ma in misura che appare non più che
proporzionale, come invece la legge impone.
Tali osservazioni vengono svolte
dalla Sezione in via collaborativa e nel pieno rispetto della discrezionalità
tecnica che compete all’Amministrazione; ciò che si vuole evidenziare è che un
eventuale scostamento del testo regolamentare dal criterio previsto
espressamente dalla legge autorizzativa provocherebbe con molta probabilità la
disapplicazione della norma regolamentare da parte del giudice civile investito
dalla domanda risarcitoria, con conseguente inutilità dell’esercizio della
potestà normativa in esame.
c) La Sezione, inoltre, ritiene
utile sottoporre all’Amministrazione riferente una possibile conseguenza
distorsiva derivante dall’applicazione ai soli sinistri stradali degli indici
parametrici contenuti nelle tabelle allegate allo schema di regolamento in
questione: infatti, analoghe conseguenze sul piano lesivo verrebbero ad
ottenere differenti trattamenti risarcitori, a seconda del solo fatto che la
lesione sia avvenuta nell’ambito della circolazione stradale o meno.
Valuti, pertanto, l’Amministrazione
se sia utile promuovere una modifica legislativa in proposito, che consenta di
ampliare lo spettro applicativo delle predette tabelle parametriche.
d) Peraltro, tornando all’analisi
dello schema di regolamento in esame, ritiene la Sezione che, proprio al fine
di eliminare ogni possibile dubbio interpretativo in sede applicativa, sia
opportuno specificare nel testo dello stesso che esso si applica ai soli
sinistri derivanti dalla circolazione dei veicoli. Infatti, la formulazione
attuale non appare perspicua al riguardo, non facendo espresso richiamo di tale
limitazione ratione materiae prevista invece (implicitamente per l’art. 138 ed
esplicitamente per l’art. 139) dalla norma di legge autorizzativa all’esercizio
del potere regolamentare in esame.
e) Da ultimo, la Sezione evidenzia
che appare altresì opportuno inserire nel presente schema di regolamento una
disciplina transitoria, onde chiarire che esso si applica a tutte le
fattispecie risarcitorie non ancora definite, anche ove l’evento dannoso si sia
già verificato al momento di entrata in vigore del regolamento stesso. Tale
chiarimento normativo sembra, infatti, utile per evitare un’applicazione
temporale disomogenea sul territorio nazionale e anche per evitare possibili
controversie sul punto.
f) Si suggerisce, infine, una
revisione formale del testo (ad esempio, nelle premesse, con riguardo alla
menzione del parere del Consiglio di Stato, sostituendo alla parola “seduta” la
parola “adunanza”), e di apporre, alla fine, la clausola di inserzione.
P.Q.M.
nelle precedenti considerazioni è il
parere della Sezione.
L'ESTENSORE IL
PRESIDENTE
Alessandro Botto Luiigi Cossu
IL
SEGRETARIO
Massimo
Meli
